换届经济基建投资飙升难期财政政策倾向减税-【新闻】

换届经济：基建投资飙升难期 财政政策倾向减税

据财新网报道，换届之年，并不会给中国经济未来走势带来多大变化，至少全国“两会”不会。

本届政府最后一次工作报告所设定的2013年经济增长预期目标，符合市场预期，与2012年持平，定为7.5%左右；对经济形势的判断，仍延续2012年中央经济工作会议的表述：经济增长下行压力和产能过剩的矛盾有所加剧，企业生产经营成本上升和创新能力不足问题并存，财政收入增速放缓和政府刚性支出增加的矛盾凸显。

部分投资者希望的全国“两会”后基础设施建设大幅加码，很难成为现实。尽管投资目标增速上调2个百分点至18%，全国财政赤字亦增加4000亿至1.2万亿元，但三大报告（政府工作报告、预算报告、国民经济和社会发展计划报告）草案均强调了地方政府性债务问题。与此高度相关的是金融风险，政府工作报告特别提及对金融机构表外业务风险的监管。这意味着，2012年地方融资平台依赖的融资方式，今年可能很难延续。

国家信息中心经济预测部主任祝宝良告诉财新记者，与2012年中央经济工作会议时相比，经济形势并未发生大的变化，国际环境并没有出现明显的上升趋势，国内经济的复苏也仍是依靠基础设施投资和库存周期的变化，企业自主投资并未出现。今年的任务，仍是稳增长、防风险，其中的“防风险”，主要是指金融风险。

增长目标7.5%不意外

“政府制定经济增长预期目标，从来都是保守的，是一定要完成的”

今年经济增长预期目标定为7.5%左右。政府工作报告称，主要基于两方面考虑：一方面要继续抓住机遇、促进发展，另一方面，要引导各方面把工作重心放到加快转变经济发展方式和调整经济结构上，放到提高经济增长的质量和效益上，推动经济持续健康发展。

华泰证券首席经济学家刘煜辉(微博认为，淡化速度讲求质量，说明中央已经清楚地认识到目前经济当中的高杠杆及潜在增长率下降的问题。

正如政府工作报告所称，“实现这个目标要付出艰苦努力”。中国社科院学部委员张卓元对财新记者解释说，中国经济的基数已经很大，增长7.5%就是近4万亿元的GDP增量，要实现并不容易。根据目前的环境压力和资源状况，经济增长速度还是低一点好，“最好是GDP增长实际不要超过8%”，这样才能把注意力放到转变经济发展方式上来。

“现在的问题，不是怕经济速度低，而是怕地方政府为了追求政绩，不顾及资源环境代价盲目扩张、污染环境。”张卓元称，以往单纯追求经济增长有很大的问题，未来不能再去发展重化工业，应该多发展能大量增加就业的服务业、第三产业。把经济增长速度稍微降低一点，放开服务业、第三产业，就业就不会因经济增速降低出现问题。

国家信息中心经济预测部宏观研究室主任牛犁告诉财新记者，政府制定经济增长预期目标，从来都是保守的，是一定要完成的；从实际的结果看，2012年是与目标最接近的一年，仍高出0.3个百分点。

牛犁承认，根据2012年的经济运行、当前的国际国内环境，以及资源环境、食品安全、分配不公等一系列社会问题，经济增长的挑战和不确定性因素很多，“完成7.5%的目标有压力”。

美银美林大中华区首席经济学家陆挺认为，经济增长目标是可以实现的，但中国政府无意让经济增速超过8.0%。他预计，2013年全年GDP增速有望达到8.1%，各季同比增速分别为8.3%、8.3%、8.0%和8.0%。

祝宝良并不这么乐观。他认为，去年四季度以来的经济复苏，主要靠基础设施投资和库存的变化拉动。基础设施建设有一定持续性，短期内不会发生变化，但库存的变化会使经济在短期内出现波动，“有时还得把这个问题看得重一点”。

基建投资飙升难期

1.2万亿财赤非为刺激经济

许多人一直期望，政府交接后会推出重大投资计划，比如未来十年总计40万亿元的城镇化投资项目。2013年政府将投资目标增速设定为18%，高于2012年16%的目标，财政赤字由8000亿元增加至1.2万亿元，似乎也在印证这种猜想。但事实并非如此。

对1.2万亿元财政赤字，政府工作报告称，考虑到结构性减税的滞后效应，今年财政收入增长不会太快，但财政刚性支出增加，特别是要增加保障改善民生支出，保持对经济增长和结构调整的支持力度，适当扩大财政赤字和国债规模是必要的。目前中国债务负担率相对较低，今年增加赤字后，赤字率在2%左右，总体上处于安全水平。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希对财新记者称，随着结构性减税的推进，财政收入增速降低将是常态，财政支出则长期保持较高增速，用于教育、医疗卫生、社会保障、环保等民生领域的刚性支出占比越来越高，这种情况下，只能通过扩大赤字来维持，“未来，赤字数可能都会维持在万亿规模”。

他强调，这种赤字规模扩大是保证必要的支出增长而形成的，“跟以往刺激经济是有区别的”。

祝宝良称，投资目标增速上升2个百分点，并不是核心性的变化，主要还是2012年5月以来批复的一系列基础设施项目的延续。这些项目是发展所需要的，也不存在重复建设，需要保障。

根据国民经济和社会发展计划报告，2013年中央预算内投资安排4376亿元，比2012年增350亿元，主要投向保障性安居工程和城镇基础设施、“三农”、交通能源等重大基础设施、社会事业和社会管理、节能减排和生态环保、自主创新和结构调整、欠发达地区等领域。

按惯例，中央财政投资对社会总投资的带动作用是1:4，即中央财政投入1元，地方财政配套1元，银行信贷支持1元，吸引其他社会资本1元。

巴克莱资本汇总类支出称，约有三分之一专用于农村项目，如水坝、农村电网，经济适用房和社会福利项目（如医院和学校）也占很大比例。由于政府下调建设目标，保障性住房的总支出（包括投资和补贴）从2012年的高位相应缩减。不过，包括高速公路、机场和能源基础设施在内的重大项目，将比2012年增长更快。

根据国民经济和社会发展计划报告，2013年预期新建铁路投产里程5200公里以上，新建公路8万公里，沿海港口万吨级以上泊位100个，运输机场10个左右，均超出2012年实际建成规模。

与中央的相对谨慎不同，海通证券2月底在浙江等省调研发现，地方政府投资冲动依然显著，但他们对资金来源没有十足把握。基础设施投资的资金来源，包括财政直接支持、土地转让金收入、融资平台和信贷非信贷融资，其中非信贷融资渠道依然开阔。

不过，巴克莱资本亚洲首席经济学家黄益平认为，今年这些资金来源或不复存在，或明显减少。比如，2012年地方政府通过发行债券募集到部分资金，考虑到中央对地方政府性债务的强调，今年这部分资金增速会下降。

三大报告草案中均强调，加强地方政府性债务管理，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。其中，预算报告草案中称，坚决制止一些地方违法违规融资和担保承诺行为，重申2012年底四部委制止地方政府违规违法融资行为的要求，同时称，逐步将地方政府债务收支分类纳入预算管理，建立地方政府性债务风险预警机制。

全国政协委员、清华大学经济管理学院副院长白重恩对财新记者称，首先，控制地方政府债务的重要前提要增加透明度。目前地方融资平台的债务规模众说纷纭，银行并不一定清楚，一定要让地方政府把总资产和总债务都公开出来。其次，地方政府通过融资平台进行的投资，要受到更多的监督，“如果预算包含了融资平台，会在一定程度上约束平台的债务。”

另外，今年的赤字安排中，中央财政赤字8500亿元，代理发行地方债3500亿元。早前财政部在1月18日向全国人大提交的建议中，二者分别为7500亿元和4500亿元。

刘尚希认为，中央政府有一个平衡全国的责任，要对地方的发展加以指导，因为地区差异比较大，中央要促进区域之间公共服务的均等化，职责更多。如果代地方发债规模更大，分配到各地，只能是各个地方自己把控自己。

实际操作中，中央财政赤字中有一部分会通过转移支付的方式拨付给地方，减少代发地方债额度，可以使中央政府在控制地方政府性债务风险上“主动性强一些，但并不能完全解决”，祝宝良告诉财新记者。

值得关注的是，民间资本市场准入能否真正放开。政府工作报告中提出，中国既有投资能力，又有投资需求，政府投资对社会投资具有十分重要的导向作用，但占全社会投资的比重越来越小，必须进一步放宽民间投资市场准入，激发民间投资活力。其效果尚待观察。

事实上，过度依赖政府投资的负面效果已经愈发彰显。

政府主导投资如何转变

关于刺激政策功过的讨论中，导致地方政府债务增加、信贷大放水、部分基础设施供给过度、加剧产能过剩，以及政策实施过程中的“国进民退”，都备受争议

政府主导的投资在中国经济增长中分量极大，也饱受诟病，被一些人认为是现有增长模式难以持续的主要原因。

国务院总理温家宝在其最后一次政府工作报告中评价“4万亿”计划：面对国际经济形势复杂多变、持续低迷的严峻挑战，“实践证明这些决策部署是完全正确的”。

全国政协经济委员会副主任李毅中在全国“两会”的小组讨论回忆道，2008年7月，政策定调从“稳健的财政政策，适度从紧的货币政策”改成“积极的财政政策，适度宽松的货币政策”，“是一百八十度的转弯，是形势所迫，不得已而为之。”

这个一揽子计划包括四个方面：一是两年新增4万亿元投资，其中中央财政投资1.26万亿元，用以支持经济发展；二是出台十大产业振兴规划；三是启动16项科技重大专项，鼓励科技创新，用科技的成果来支撑长远发展；四是完善社会保障和民生。

李毅中称，3G牌照提前发放、1.6升排量以下汽车购置税减半，都是应对全球金融危机的短期措施，“总的来看还是起效果的”，但这只是在特殊情况下采取的特殊办法，而不是常规措施。“这些措施是强心针，否则经济就有可能崩溃”。

北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫也表示，如果没有当时的调控，2000多万农民工失业，经济急剧下滑，结果应该是更糟。他认为，宏观调控确有可以改善之处，但也不应否定上一轮调控，“我觉得是利远大于弊”。

关于刺激政策功过的讨论中，导致地方政府债务增加、信贷大放水、部分基础设施供给过度、加剧产能过剩，以及政策实施过程中的“国进民退”，都备受争议。

根据审计署的报告，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额10.72万亿元，三级政府共设立融资平台公司6576家，融资平台公司共举借债务4.97万亿元。

巴克莱资本亚洲首席经济学家黄益平称，“4万亿”政策出台后，中央政府、银行、地方政府、企业都卷进来了，但并没有建立谁借钱谁负责的机制。地方政府借钱，表面上看是地方政府信用，背后其实是中央政府信用；信托等影子银行体系，很大部分投向基础设施，背后也是政府信用。“不解决谁借钱谁负责的问题，出债务风险是迟早的问题。”

渣打银行近期的报告称，未来五年，中央政府非常有可能要为银行系统再注资。2008年-2010年经济计划中大量仓促流向基建项目的贷款，是导致银行系统浮现严重不良贷款的重要原因。

产能过剩是另一后遗症。国家发改委主任张平在全国“两会”上称，中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、焦炭等行业的产能利用率大体在70%-75%，国际上比较正常的市场竞争，其产能利用率应该超过80%-85%。搭车产业振兴规划的光伏、风电设备等，产能利用率更低，“光伏只有不到60%，风机的产能利用率不到70%”。

对“4万亿”的功过下定论，或许需要将眼光放在更长的历史时期。

汇信资本董事总经理叶翔称，“4万亿”的副作用世人尽知。但是，后世经济史家不会感受到其今日之弊端，定然会大书特书其对发展模式转换之历史性贡献。

他认为，“4万亿”投资项目，主要集中于基础设施建设，对中低端劳动力的大规模需求瞬间爆发，不仅迅速吸纳了2000多万失业劳工，还导致整个中低端劳动力市场供不应求，中低端家庭收入快速提高，进而转化为消费的上升。

眼下对“4万亿”的反思，更现实的意义在于其对未来宏观调控的镜鉴。李毅中称，现在应该花力气总结应对危机的经验和不足，以利于未来怎么把“转方式、调结构”放在更重要的位置，适当降低经济增速，推动改革、创新、开放，使经济健康发展。

林毅夫称，如果有另一轮宏观调控，应以财政政策为主，资金流向就比较容易控制。

国务院发展研究中心研究员倪红日也对财新记者表示，过去数年，财政部门在一些领域出现缺位，比如基础设施投资方面，将责任更多推到金融领域，一旦金融领域出现问题，最后兜底的还是财政。

清华大学经济管理学院副院长白重恩告诉财新记者，目前在考虑经济问题时，凯恩斯理论的影响特别大，如果是应对经济短期波动，这固然可以，但现在中国所面临的并非短期问题，是永久性的、结构性的变化，这需要考虑供给能力的提高，让供给能够满足需求。

他举例称，如果把城镇化看做需求管理，用城镇化来创造更多的需求，甚至以城镇化的名义来圈地，推动一个造城运动，会有很大的问题，因为这样造的城不一定是农民需要的城。城镇化的真正好处，是农民进城以后可以通过聚集效应提高劳动生产率，使经济更有效率，从而带来增长潜力的提高。

房地产调控无奈应急

“2013年扩大房产税试点是大概率事件”

作为投资另一重要领域的房地产，在全国“两会”前最后一个工作日，遭遇了调控加码。“国五条”细则中，严格按交易差价的20%征收个税，被视为一记重拳。消息一出，多地房地产交易大厅出现扎堆过户。

国务院发展研究中心研究员倪红日对财新记者表示，这是国务院根据当前房地产市场出现的苗头和情况采取的措施。中央对房地产调控的目标是，既要防止泡沫，也不能导致房价大幅下滑、房地产市场衰退。“政策方向把握是没有太大问题的，但是政策把握的精细度还要提高，现在有点粗糙。”

她认为，按交易差价的20%征收个税“措施有点猛”，二手房交易是分层次的，有的是投资性需求，有的是实际需求，如地理位置的调整、人员流动，以及小房换大房等，不能不分层次一刀切。“如果考虑住房的供求关系，总的来说还是供给小于需求，从理论上讲，这会导致税负转嫁，反而刺激房价上升，进一步刺激投资投机性需求，形成恶性循环。”

住建部政策研究中心主任秦虹接受新华社采访时称，房产转让过程本该由卖方承担的税收能否直接或变相转嫁给买方，主要取决于当地市场的供求关系。中国目前的住房市场，绝大部分城市的房产交易仍是以新房交易为主，且新房供应量充足，二手房市场规模较小，转嫁的风险有限。但在一线城市，二手房的规模与新房相当，且由于城市规模大，二手房所处的位置优越，供给有刚性，相对容易转嫁。

为了尽量减少对真实改善性需求增加成本，她建议延续对个人转让自用五年以上，并且是家庭惟一生活用房取得的所得，免征个人所得税。

白重恩称，对这一政策有条件地支持。首先，出于宏观收入分配格局的考虑，如果按差价的20%征个税，就应该在其他领域减税；其次，在执行过程中，居民主要自住住宅的交易所得不应该交税，否则会影响居民自由选择住宅所在地和改善住房条件的权利。

民众的担心已经得到政府部门的回应。住建部副部长齐骥接受央视采访时称，新的税收调整是为了遏制以投资、投机购房的行为；他亦承认，这有可能会误伤到部分改善性需求。

住建部部长姜伟新在全国“两会”回答记者追问时则称，政策效果“还要再执行一段再看”。

“如果不是从决策部门的角度考虑，现在大家的质疑肯定是对的。”祝宝良称，2012年起草经济工作会议相关文件时，就意识到今年资产价格可能是核心问题，因为“热钱流进流出管不住”。

今年1月，新增外汇占款规模超过6800亿元，不仅创出历史最高纪录，亦远超2012年全年规模。“热钱大都进入房地产领域，推高价格，在长效机制没有建立起来的时候，只能采取这种应急措施。”

除了交易环节的税收，张卓元、倪红日、白重恩、祝宝良均认同，抑制房价上涨，还需在保有环节征税，即开征房产税。

张卓元称，房地产调控已经使政府的公信力受到影响，征收房产税比较有效，但受到很多政府官员的阻挠。“中国社科院经济所到沿海发达省份调查，和当地政府官员开座谈会，几乎所有官员都反对征收房产税。”

“地方政府没有积极性，中央应该强制推行。”他建议，房产税改革可以逐步推进，考虑到多数官员不同意，也可以先触动一小部分官员的利益，对那些拥有数十套住房或者高端别墅的人先开征。

“2013年扩大房产税试点是大概率事件。”全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康(微博)对财新记者指出，房产税应定位于调节过高收入，只能是“抽肥补瘦”，不能变成向普通百姓普遍征收。“这一点，政策制定者在决策时，一定要给普通民众吃个定心丸。”

2012年下半年起，中央政府提出“加快建立和完善引导房地产市场健康发展的长效机制”。祝宝良认为，这主要是从税收方面讲的，除了交易环节和保有环节的税收，还包括土地财政的解决，改变政府垄断土地供给的局面，“现在大家的建议也不一样，短时间内很难出台，还只能靠一些应急之策。”

秦虹则表示，建立房地产市场的长效机制，关键是要解决好以下四个问题：农村转移人口“市民化”的住房政策是什么；让地方政府摆脱对土地收益的依赖的财政体制是什么；如何解决房地产市场在大中小城市之间不平衡以及不同居民之间住房资源占有极不平衡的问题；如何开放居民多元化的投资渠道等问题。

减税，并收货币

从经济增速和通胀的目标组合看，政府有意忍受较低的经济增速，抑制地方政府投资冲动，加快政府“去杠杆”进程

全国“两会”对宏观经济政策依然延续了原有的表述：积极的财政政策和稳健的货币政策。具体而言，财政政策更倾向于减税，货币政策则存在收紧的倾向。

政府工作报告中称，今年结构性减税重点是加快推进“营改增”试点。预算报告中提出，扩大“营改增”试点范围，抓紧研究在交通运输业和部分现代服务业开展全国试点的方案。

在预算安排上，也体现出减税的倾向。2013年全国财政收入预算增速为8%，其中税收收入增长8.5%，低于2012年9.6%的预算增速和12.1%的实际增速；非税收入增长5.1%，低于2012年9.2%的预算增速和17.5%的实际增速，或显示在减税的同时，清理各种收费也会进行。

作为解决“营改增”后地方政府收入减少的应对举措，预算报告提出，今年结合“营改增”进程研究调整中央和地方的收入划分。刘尚希称，方案有很多种组合，可在现有的增值税分配基础上加以调整，将地方的比例扩大，也可以比例不变，与其他税种结合起来，通盘考虑，要么地方新开一个税种，要么中央把某些税种调给地方，还可以调整财政事权，把地方的部分事权收到中央。

货币政策方面，政府工作报告提出，广义货币（M2）的增速目标定为13%，这不仅低于2012年设定的目标14%，也低于当年的实际增速。

央行行长周小川全国“两会”期间接受采访时表示，将M2预期增长拟定为13%，这只是一个预测数而不是一个目标，“要把它与往年的数据相比，你会看到这个只是强调货币供应量不能过快发展，你们要朝这个方向理解。”

兴业银行首席经济学家鲁政委认为，单纯从以往历史来看，M2增长13%将是一种中性偏紧的状态。基本上当M2落在13%左右的时候，对应的无一例外地均是居民消费价格指数（CPI）的谷底位置。

不过，2012年以来，非信贷融资占比持续攀升，到2013年1月人民币贷款在社会融资总量中的比例已仅为40%左右。同样是13%的M2增速，如果非信贷融资占比较高，则仍能有效支持经济增长。“整个宏观政策的松紧，将会决定监管部门非信贷融资政策把握尺度的宽严。”

政府工作报告在重申“守住不发生系统性和区域性金融风险底线”的同时，特别强调加强对“金融机构表外业务的监管”。祝宝良称，货币政策的操作要考虑到国际环境的变化，近期日元大幅贬值，外汇大规模回流中国，对中国的货币政策影响较大。如果货币政策控制不住，或者只控制信贷而不控制表外业务，问题会越积越多，“好多问题都是积累到一定程度爆发的。”

今年的通货膨胀目标定为3.5%。刘煜辉认为，比2012年4%的目标更为严格，从经济增速和通胀的目标组合看，政府有意忍受较低的经济增速，抑制地方政府投资冲动，加快政府“去杠杆”进程，以换取更高的增长质量。

在“去杠杆”和“守住不发生系统性和区域性金融风险底线”之下，一方面需要继续清理影子银行部分，另一方面需要增大表内弹性接收表外的回流。这将导致“弱复苏动能+宽资金”的状态，“这种状态能持续多久，取决于宏观决策者对于经济重新下行的容忍程度。从经济目标组合来看，这种容忍度似有所提高。”刘煜辉称。

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